2015年2月,民政部、发改委、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》。《意见》提出，鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务、养老产业发展的具体举措，并在完善医养融合、投融资、税费优惠、人才保障、用地需求等方面制定了保障措施。近日，国家统计局新疆调查总队组织部分地市调查队走访相关部门和机构，就民间资本介入养老服务领域情况开展调查。调查显示，作为经济欠发达的西部边疆少数民族聚居区，新疆养老市场供给尚处于初期发展阶段，面对日益增长并且多元化的养老服务需求，民间资本投资意愿和信心并不充足，投资大、回报低、政策落地难是民间资本介入养老服务领域的主要障碍。
一、 民间资本参与养老服务领域的现状
（一）养老机构是民间资本介入养老服务产业的主要领域
在国家养老服务和相关政策的导向下，民间资本逐步成为养老产业的有效补充。目前，我区民间资本介入养老领域主要表现为提供养老服务机构，而在老年人文化娱乐、教育、体育健身、精神慰藉等养老产业方面鲜有涉足。
（二）实际投资养老服务领域的民间资本较少
近年来，我区养老机构从公办到民办，从事业登记到民办非企业，再到工商注册的养老机构，数量和类型逐年增多，但与实际需求相比数量严重不足，尤其是民间资本投资养老产业数量较少。据民政厅统计数据显示，截止2015年底，我区共建成各类养老服务机构设施1726家个（所），床位数55221张，其中，民办养老机构93家，床位数12065张，每千名老人拥有床位20.6张，距离全国平均标准每千名老人拥有床位27张有较大差距。可见，较内地城市，新疆社会化养老产业发展较为缓慢，且受经济发展水平和养老观念影响，民间资本在养老领域投资体现出明显的地域差异性。调查显示，乌鲁木齐、库尔勒、昌吉、哈密等地民办养老机构占养老机构总数的85%以上，而阿勒泰、克州、和田等地州目前还没有民办养老机构。
（三）民间资本参与养老机构经营模式多样化
随着养老产业准入门槛的降低和国家鼓励民间资本进入养老领域政策的出台，众多民间资本通过独办、联办、合资、合作等形式参与创办经营养老机构，目前主要形成了三种类型。
一是民办民营模式。以新疆大漠老年公寓为代表，由民间资本全额出资建设经营，这是目前民间资本参与养老服务领域的主要模式，在民营养老机构中占近七成。二是民办公助模式。以昌吉市董景福乐护养院为代表，由民间资本兴办，政府给与一定的专项资金支持。三是公建民营模式。以克拉玛依天颐老年服务中心为代表，其土地、建筑及设施由政府一次性出资投入，企业通过招投标负责养老机构运营。
（四）民间资本扩大投资养老产业较为谨慎
调查发现，民间资本对于养老产业投资意愿取决于企业实力及经营模式。以新疆大漠老年公寓为例，作为针对高端养老需求市场的龙头企业，自2014年以来新增建设康复中心、特护楼、老年病医院、老年主题酒店等养老配套设施，并投资2.5亿元建设国际旅游养老综合体，在医养产业基础上整合休闲旅游养老地产产业，成为国内大型优质养老机构的代表。另外，作为民办公助型机构，昌吉市董景福乐护养院自2014年先后投资6450万元用于房屋扩建、基础设施改善及医疗室、活动室等配套设施配备。作为公建民营型机构，克拉玛依天颐老年服务中心在注册资金基础上，自2014年以来投入过百万资金用于采购设备设施。
由于民办养老机构投入大，回报周期长，经营风险较高，除上述个别区位较好、档次较高、入住率较高的养老机构能达到微利，大多数养老机构都处在盈亏边缘。对于扩大规模，增加投资，机构负责人普遍表示较为谨慎，更有一半负责人表示心有余而力不足。据全区养老企业抽样调查结果显示，2016年上半年，我区养老企业资产总计同比上升5.3%，比服务业平均增长水平低12个百分点。
二、 民间资本介入养老产业面临的困难和障碍
（一） 无配套实施细则，政策执行难度大
2013年，自治区下发《自治区民办养老机构资助办法》，对民办养老机构享受政府资助的条件和标准做出了明确界定。2014年，自治区出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》，为鼓励社会力量参与养老服务从多方面提出了政策保障措施。但调查中发现，很多政策措施刚性不足，许多政策很难落实。
调查显示，土地审批难、用地成本高是目前民间资本参与养老产业最大的“拦路虎”。虽然国家提出在民办养老机构用地上给予优惠，但究竟是划拨方式还是低价有偿供地方式没有具体规定。调查中，九成养老机构均为租用土地，经营成本高稳定性差，而购买土地成本高审批难。以昌吉董景福乐护养院为例，该养老机构只能以有偿出让的方式申请建设用地，且审批耗时六年。
（二）优惠政策落实难
巴州调查队反映政府给予的相关收费优惠政策未具体细化，如虽有规定对水电天然气暖气费、有线电视入网费执行优惠，但对优惠幅度和方式没有细化，导致政策形同虚设。喀什调查队、昌吉调查队反映财政床位补贴落实不到位。按有关规定，民办养老机构可享受自治区100元/床/年，地方50元/床/年的财政补贴，但实际落实较为困难。以喀什市亲情养老院为例，自机构成立至今地方财政补贴部分尚未落实，2014年自治区补贴款至目前还未兑现。
（三）投资回报时间较长，融资渠道狭窄
养老服务产业前期投入大、风险高、回报低，而民营资本又通常较为分散，运营后经费周转往往存在困难，且融资渠道较少。调查显示，根据有关规定，大多数银行把民营养老机构设施作为国家福利设施，不能抵押贷款，民营养老机构资金主要依靠自筹和少量民间借贷，这就增加了民间资本的运营成本和开办风险。
（四）市场竞争不公平
民间资本介入养老领域面临不公平的市场环境。公办养老机构由国家划拨土地、人员，并给予财政补足，不仅设施条件和管理环境更胜一筹，而且收费相对便宜，而公办养老机构建设成本高并且收养许多生活不能自理的老年人，经营负担加重，导致收费高，先天的不公平竞争加大了民营养老机构的经营成本和风险。
（五）受传统家庭养老观念制约
新疆是少数民族聚居区，受伊斯兰教文化影响，少数民族以孝为核心的传统家庭养老观念根深蒂固，社会舆论对家庭养老虽然没有法律上的强制，但在道德和习俗上有较大的约束力和引导力。另外，少数民族家庭人口较多，老人养老需求单一，对社会化养老接受度较低，导致目前民间资本对于养老服务产业参与度不高。
（六）缺乏安全保障，面临服务队伍不稳定的困局
养老服务机构护理工作时间长，待遇低，服务队伍不稳定，人员流动频繁，招工难是民间养老机构面临的普遍难题。乌鲁木齐调查队反映，目前民办养老机构护理人员工资水平为3000至4000元/月，而大型三甲医院的护工工资为300元/天，居家保姆照料失能老人工资为5000元/月，护理人员在养老机构积累了护理经验后离职率较高。
三、意见和建议
（一）改善投资环境，全面落实养老服务业的相关政策
首先，各级政府应转变管理理念，为民间资本营造公平的市场竞争环境。在机构设置条件、土地划拨、融资政策、资金补贴等方面给予民办养老机构切实有效的优惠政策。其次，对于公用基础设施配套费、水电气费等日常营运费用给予见面或者低价收取。最后，要大力宣传养老产业社会化的重要意义，多宣传民营养老机构的优势，提高大众的认可度。
（二）打通民间资本介入养老服务产业的有效途径
政府可以将养老市场需求和养老机构细分为不同层次，引导民间资本通过公建民营、民办公助、独资、合资、联营、租赁等各种方式投资养老服务产业。具体来讲，对于龙头养老机构，引导其采取民间投资建设运营的纯市场化运作；对于满足大众市场需求的养老机构，可以通过政府投入土地和部分建设资金，民间投资运营管理的模式；对于满足基本保型养老需求的养老机构，可采取政府承担全部投资建设，或提供现有使用率不高的物业进行改造，民间投资运营、管理，政府监督的方式。通过政府不同比例的投入，引导民间资本投资参与。
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