新疆南疆三地州指新疆南疆地区的和田地区、喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州(以下简称“克州”)。位于我国最大的沙漠—塔克拉玛干沙漠的南缘，是新疆自然环境条件最为恶劣、工业发展缓慢、城市化率低，经济发展最为落后和贫困人口最为集中的地域，周边与印度、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦五国接壤,是集边境、高原荒漠、民族和贫困地区于一体的集中连片特殊困难地区，是典型的以农业生产为主的边远贫困少数民族聚居区。但它又是我国面向中亚、南亚开放的重要门户,在全疆乃至全国发展稳定大局中具有十分重要的战略地位。
近年来，由于南疆三地州经济发展总体处于农业社会形态下的产业模式和经济结构，凸显人力资源供大于求、人力资源严重过剩和人力资源质量过低的问题。因此在国家投入基础设施建设和改善社会发展条件之后，若要保证三地州经济进一步发展就要积极解决好劳动力就业问题，就要因地制宜，我们认为应把大力发展农产品加工、民族手工业等劳动密集型产业作为解决就业问题的突破口，从而确保南疆三地州社会稳定，经济可持续发展。
一、南疆地区经济社会发展总体现状
（一）自然生态环境脆弱
南疆三地州特殊的地形结构和地理位置，形成了严酷的荒漠环境，常年气候干旱，年均降水量仅40-50毫米，年均蒸发量却在2000毫米以上，年均沙尘天气约92天，其中和田每年浮尘天气达到220天以上。地震、大风、干旱、冰雹、暴雨、洪水和山体滑坡等自然灾害频繁，灾害面广、突发性灾害多、灾害损失大。水资源短缺、风沙、干旱、荒漠化、盐渍化等问题长期制约和困扰着当地经济发展和社会稳定。三地州经济发展缓慢的原因很多，但最主要的是以上极其脆弱的生态环境。三地州总面积为45.92万平方公里，占新疆自治区总面积的27.6%。环绕在塔克拉玛干沙漠的南缘，大部分地区是沙漠、戈壁和山地，其中和田地区沙漠戈壁和山地面积为2399万公顷，占其总面积的96.3%，克州山地面积亦超过了总面积的90%。因此，三地州的耕地极为有限，约占全区耕地面积的19%，却承载了全区40%的农业人口，人均耕地只有1.62亩，农牧业发展受到了极大地制约。但总体上还属于农业社会形态下的产业模式和经济结构。
（二）经济发展水平较低
2013年新疆南疆三地州GDP生产总值总量较小，和田、喀什、克州三地州GDP分别为171.65亿元、617.30亿元、77.84亿元，占全疆生产总值8360.24亿元的10.37%；人均地区生产总值均低于全疆37181元的平均水平，其中和田地区为8025元、喀什地区为16076元、克州为13694元。
(三)工业经济总量、工业企业总数占比低
2013年南疆三地州规模以上工业企业141家，只占全疆规上企业的6.3%。完成的工业总产值（当年价格）和田为27.25亿元、喀什为121.38亿元、克州为33.28亿元，占全疆2.1%。工业发展主要呈现比重较高的重化工业（资源加工类）和比重较低的农副产品加工业（农业产业对接），以及其他加工业（手工艺加工制造、纺织与出口加工）等共同构成的工业发展格局。工业与一、三产业相关性较低，缺乏带动一、三次产业协调发展的动力，表现为工业经济结构失衡。重化工比重过大，对中小企业和创新型企业挤出效应增大，不利于工业整体水平优化提高和容纳劳动力能力的提升。
(四)城镇化率不高
2013年和田地区、喀什地区、克州的城镇化率分别为17.29%、22.76%、30.60%，而同期新疆城镇化率为44.47%；明显地反映出南疆三地州城镇化水平低于全疆平均水平,阻碍了农牧民向城镇的转移就业。
(五)人口发展显现多民族、多农业人口
南疆三地州辖区内有24个县市, 主要世居民族有维吾尔、柯尔克孜、塔吉克等。 2013年末总人口695.94万人,占全疆人口总数的30.7%,少数民族占94%,农业人口占76.4%。
从三地州情况看，和田地区总人口215.45万人，其中农业人口占82.7%；少数民族占96.1%，其中维吾尔族占95.9%。喀什地区总人口422.82万人，其中农业人口占77.2%；少数民族占93.0%，其中维吾尔族占91.5%。克州总人口为57.62万人，其中，农业人口占69.4%；少数民族占92.6%，其中维吾尔族和柯尔克孜族占91.3%。
（六）就业压力大，就业渠道单一
南疆三地州人口众多，且劳动力总量占比达50%以上。由于三地州教育结构上的不合理，造成了当地人力资本供给难以维系，专业人才匮乏，再加之择业观的偏差，就业渠道较为单一。
从劳动力结构上看，农业人口较多且增速较快，从2011—2013三年情况看，和田、喀什和克州农业人口年均分别增长1.6%、1.4%和1.3%。
从劳动力年龄（18—50周岁）看，根据第六次人口普查数据推算，三地州劳动力人口占所属地州总人口都超过50%，其中，克州27.33万人，占比达52.8%，喀什212.34万人，占比达53.4%，和田109.77万人，占比达54.5%。
从劳动力就业配置结构看，南疆三地州劳动力就业配置结构不完善，有71%的在岗职工集中在教育、公共管理和社会组织、农林牧渔业及卫生、社会保障和社会福利业等公有制行业；采矿业、制造业、电力、燃气及水的生产和供应业、建筑业四个行业单位在岗职工人数占比仅为12.5%，说明三地州以重工业为主的资本密集和劳动力节约型为特征的工业对劳动力的吸纳作用非常小。非公有制经济发展较慢，在个体私营经济和外商投资经济中就业的劳动者增幅不多。
二、南疆三地州劳动密集型产业发展现状和优势
（一）三地州劳动密集型产业发展现状
所谓劳动密集型产业，是指在工艺技术上主要依赖劳动力，造成劳动力在产业内部有集约化趋势的产业，是一种单位劳动占用资金或资本少、技术装备程度低、容纳劳动力较多的产业。劳动密集型产业是一个相对范畴，在不同的社会经济发展阶段上有不同的标准。中国现阶段劳动密集型产业比较典型的有：农产品加工、林果加工、纺织业、服装业、玩具、皮革、家具、民族特色手工业等制造业。这些产业具有投资少、资本周转快、能吸收较多劳动力就业等特点。随着生产力的发展和科技进步，劳动密集型产业会转化为技术密集型或资本密集型产业。根据联合国国际贸易标准分类（SITC），劳动/资源密集产品包括皮革—纺织—服装—鞋类、玩具及运动器材、木材及纸制品、非金属矿产品等四类。基于这种规定，《中国统计年鉴》制造业各行业分类项中，属于劳动密集型产业的行业大致包括纺织业、服装鞋帽制造业、皮革毛皮制造业、木材加工业、家具制造业、造纸业、文体用品制造业、非金属矿物制造业等8个行业。
1．和田劳动密集型产业发展现状
2013年，和田地区共有各类劳动密集型企业59家，其中农产品加工业18家，占企业总数的31 %；林果加工业3 家，纺织业 7家，服装业4家，家具制造业2家，民族特色手工业 25 家。全部工业企业产值（现价）为26.43亿元，其中农产品加工业为0.27亿元，占1.0 %；纺织业2.27亿元，占8.6 %；民族特色手工业为0.17亿元，占0.7%。从各类企业的集群规模和产值占比来看，农产品加工、纺织、林果加工及民族特色手工业在和田地区劳动密集型产业中相对占着主导地位,但呈现规模偏小、效益不高，带动就业能力较弱的特征。
2．喀什地区劳动密集型产业发展现状
2013年，喀什地区共有各类劳动密集型企业34家（规上），其中农产品加工业21家，占企业总数的61.76 %；食品制造业5家，饮料制造业2家，纺织业 5家，家具制造业1家。喀什地区全部工业企业产值（现价）为120.86亿元，其中农产品加工业为12.12亿元，占10.0 %；纺织业2.77亿元，占2.3%。从企业的集群规模和产值占比来看，农产品加工、纺织、食品等在喀什地区劳动密集型产业中相对占着主导地位,特别是农产品加工业占比较大。
3．克州劳动密集型产业发展现状
2013年，克州地区共有各类劳动密集型企业 21家，其中农产品加工业 11家，占企业总数的 52.38 %，数量较上年增加2 家；林果加工业1家，纺织业4家，服装业1家，家具制造业2家，民族特色手工业2家。克州地区全部工业企业产值（现价）为41.97亿元，其中农产品加工业为0.95亿元，占2.3 %；纺织业0.10亿元，占0.3%；服装业为0.15亿元，占 0.4%；民族特色手工业为0.03亿元，占0.1%。
（二）南疆三地州具备发展劳动密集型产业的独特优势
1.农产品加工业是最具优势的产业
南疆三地州是新疆传统的农牧业、林果业生产区，特别是三地州自然条件独特，为特色林果业发展创造了条件。近年来，在确保粮食安全的基础上，大力实施“绿色、特色、规模、品牌”战略，进一步明确把林果业建设成为农村支柱产业，以市场为导向，以资源优势为支撑，有力的促进了林果业及深加工业的发展，特色林果产业快速发展，初步形成了核桃、红枣、葡萄、大芸、玫瑰花、无花果、石榴、特色茶等优势农产品发展带。
三地州在资源、劳动力、土地等因素方面具有传统的优势，能够满足其产业发展要求。如喀什地区把发展农业产业化作为推进工业化、转变农业增长方式和促进农民增收的重要措施来抓，抢抓喀什特区建设和全国援疆机遇，突出优质、绿色、有机农产品资源优势，大力实施优势资源转换战略，以市场为导向，以培育壮大龙头企业和提高农业组织化程度为关键，加大农产品市场开拓力度，取得了显著成效。截止2013年底，喀什地区农业产业化经营组织达到550个，农业产业化龙头企业91家，带动农产品加工业从业人员3.2万人。
2.纺织业具有较大的发展潜力
南疆三地州纺织业是典型的劳动密集型产业，且在三地州具备一定的发展基础，又是传统优势产业。三地州是多民族聚集地，维吾尔、哈萨克、乌兹别克、塔吉克等民族跨国而居，与中亚诸国语言相通、文化习俗相近，人民群众之间交往源远流长，在服饰文化上有着历史渊源和许多相同的审美情趣。这些国家的纺织品服装产业基础薄弱，对我国纺织服装的需求较大，为三地州服装进入中西亚市场提供了有利契机。此外，新疆棉花占全国棉花产量的50%以上，羊毛、亚麻等天然纤维资源也很丰富，为服装产业可持续发展提供了良好的原料基础。未来扎实推进纺织服装产业发展，把三地州建成中国向西出口的服装加工基地，可发挥劳动密集型产业最大效益。
3.民族特色手工业和医药业有较大的发展前景
南疆三地州民族特色手工业和传统的维吾尔医药方剂都具备发展前景。民族特色手工业大多以能工巧匠牵头，带领有基础的少数民族，边生产边培训，主要产品有手工织毯、刺绣、民族服饰、琴类制作、雕刻、土陶制作和传统首饰加工等，其中：手工织毯、刺绣、民族服饰非常热销，产品供不应求，除满足本地市场外，因生活用品喜好相似，来自吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌孜别克斯坦的订单络绎不绝。随着现代机械化取代传统手工艺的大发展，人们生活水平的提高，品味的提升，国内外越来越多的人开始青睐纯手工制作挂毯、地毯、刺绣等艺术品或生活用品，因此为民族传统手工艺品发展提供了广阔的发展空间。
南疆三地州是维吾尔医药的重要发源地，据粗略统计，野生药材资源达600余种，用于生产维吾尔药的原材料40％均产自三地州。独特的地理环境，生产的药材质量稳定，成本低，有效成分含量高，易加工，无污染，疗效好，现已成为全国最大的维吾尔药材集散地。维吾尔医药的垄断性使这个行业在一定程度上避免了市场同质性竞争，形成了独特性的竞争优势。
4.清真食品加工业面向中亚国家前景可观
作为中国穆斯林居住人数最多的三地州，清真食品的消费量随着人口的增长也不断增加，清真食品的加工业是最有潜力的行业，也是最具优势的行业。这些产品也在源源不断地输出国门，走向中亚、南亚国家。特别是喀什地区具有“五口岸通八国，一路通欧亚”的独特区位优势，巴基斯坦等邻国基本上信仰伊斯兰教，清真食品生产的系列清真食品出口可谓适销对路。同时，又是国家确立的经济特区之一，重点发展商贸物流、出口机电产品配套组装加工、农副产品深加工、纺织、建材、进口资源加工、机械制造、旅游、文化、民族特色产品加工、生物技术、可再生能源、新能源、新材料等产业，这些行业基本上都是劳动密集型行业。2013年三地区完成外贸进出口总额24.54亿美元，同比增长81.6%，其中：出口24.06亿美元，同比增长84.0%。出口产品远远大于进口，其中喀什地区进出口贸易稳中有增，出口商品多为劳动密集型产业产品。从主要出口商品来看，服装鞋帽、日用百货、纺织品、家具、动植物产品、水果及其加工制品等劳动密集型产业产品的出口额占总出口的80%以上。
三、南疆三地州劳动密集型产业发展与人口就业面临的主要问题
（一）体制、机制尚不完善
体制不顺、机制不完善仍是目前三地州农业产业化发展中存在的突出问题。随着农产品、畜产品、特色林果产品资源的不断丰富，农产品加工企业不断增加，农业产业化快速发展。管理体制不顺、上下不协调、职能部门职责不明、工作相互推诿等矛盾日益突出，扶持机制不完善，没有很好的扶持政策和促进农业产业化发展的政策措施。部分企业与农牧民、合作社没有建立紧密的利益联结机制，没有形成牢固的风险共担，利益均沾的利益连接机制，制约了企业发展，从而也严重影响扩大就业的推进。
基地建设与农产品加工不协调。主要表现在企业基地不集中、不连片，基础设施差，土地生产力不高，自营基地少，企业与基地农户的利益联结不紧密，建立与农户利益联结机制的企业占总数的比例较低，农作物新品种、新技术推广跟不上，不能适应产业化发展要求。
（二）劳动力密集型企业数量和规模仍然不足
三地州经济基础薄弱，企业规模普遍偏小，工业对从事农业的就业人口增收带动作用不足，对农业劳动力转移吸纳不利，未能使农业的生产性服务业在工业与农业的产业联动中得到发展。
外向型农产品加工企业发展较缓慢。在多家农产品加工企业中，有进出口经营权的企业很少，占企业总数比例较低。
企业产品研发人员少，市场开拓能力不强。企业研发人员数少之又少。因研发人员少，研发投入又不足，加之企业产品意识薄弱，导致新产品开发能力差，产品单一。同时，农产品加工、包装、设计水平亟需提高。目前大多数产品只是简单的粗加工，包装、设计与现代消费需求有一定差距。
（三）多农业人口，多民族的人口结构，造成扩大就业的困难
三地州都属于贫困地区，农牧民的思想观念比较保守，宁可在家种地、放牧，也不愿走出家门多挣钱。再加上又是全疆少数民族人口最为集居的地区，90%以上都是少数民族，存在语言沟通障碍。不愿外出和担心外出上当受骗等心理比较普遍，对他们开展转移就业培训难度较大。
劳动力素质不高，劳动力文化、技能较低，劳动力资源向外界流动转移规模相对有限。高技术人才群体的缺乏是三地州在缓解就业压力和做大做强本土企业的严重障碍。特别是造成一方面许多高技术岗位和行业所需的人员严重缺少，企业需要高薪从外地聘请人才，另一方面大量的本地人员找不到就业机会的矛盾。同时，本地需要吸引更多具有经营能力和技能的劳动力带动本地富余劳动力就业。
（四）对口支援的市场开放促进劳动力流动性不够
对口支援地与受援地之间存在的产业势差，为吸引受援地劳动力转移就业提供了天然的就业市场。也为内地与新疆之间各民族文化交流提供了经济动力。但目前基于以产业转移来带动新疆就业的传统思路面临着市场的巨大制约，鼓励和吸纳三地州有一定技能的农村富余劳动力赴内地对口援疆省区就业潜力巨大。
四、加快南疆三地州劳动密集型产业发展促进就业的政策建议
劳动力就业既是经济问题更是社会问题，尤其是在新疆更是关乎社会稳定，长治久安的国家战略问题，而解决就业问题最有效的策略和唯一途径就是发展。中央对新疆着力打造丝绸之路经济带核心区的战略目标定位，正是促进新疆社会、经济全面发展的长远规划，“三通道”、“三基地”、“五大中心”及“十大进出口产业聚集区”建设，无疑是南疆三地州未来发展的巨大动力，也是富民安邦，扩大就业的强有力的保障。
（一）扎实推进纺织服装产业发展，促进少数民族就业
根据《关于发展纺织服装产业带动就业的意见》、《发展纺织服装产业带动就业2014年行动方案》和明确的42项具体任务，认真落实各项优惠政策，推动纺织服装产业发展。作为劳动密集型产业的纺织服装产业对劳动力的吸纳作用是非常显著的，在扩大就业方面，应以支持纺织服装产业发展带动就业为重点，落实好促进少数民族就业的各项政策措施，尽快筛选出支持南疆扩大就业的“短平快”项目。
启动纺织服装人才培训和技能培训。以稳定就业为着眼点，大力开展纺织服装产业各类层次专业技术人员、管理人员和产业工人的培训，努力提高劳动力素质。人员培训应与产业发展要求相适应，适度超前培养企业所需的技术人才和产业人才。
（二）积极培育和壮大龙头企业，增加更多的就业岗位
大力实施现代农业、农副产品深加工等劳动密集型项目并壮大龙头企业，吸纳城镇未就业人员以及农村富余劳动力，是新疆解决就业的一条重要途径。充分利用国家扶持农产品加工业的机遇，围绕特色农产品、林果、畜产品等基地建设，结合本地农业和农村经济结构调整的战略目标，大力培育和壮大农产品加工龙头企业，以此增加就业岗位。筛选发展潜力大、对农民有直接带动作用的大型骨干企业，给予重点扶持。加大对特色林果加工龙头企业的扶持和倾斜力度，积极开发石榴、核桃、红枣、大芸、玫瑰、鲜杏、葡萄等特色果品的精深加工。大力吸引、鼓励和支持国内外大企业、大集团投资农产品加工业，组建一批大型农产品加工项目，提升一批龙头企业档次，加快龙头企业做大做强步伐，从而带动大批剩余劳动力就业。
（三）加快投资转化力度
南疆三地州的产业结构调整和发展必须依靠在国家的政策和长期投资项目的支持下进行。因此，在寻求国家的财政和政策支持中，目标取向不能仅仅停留在生产生活条件的改善方面，而要更注重依托国家的支持来培育持续实现人均增收提高的产业方向上来。在发展工业、实现工业化的过程中，应当突破“依靠自身逐步积累实现产业层次递进”的传统观念，要积极主动得进行现行经济体制的创新，用体制创新带动资本投入，并激活产业递进。以优惠的政策条件吸引国内外资本在当地投资，大力发展农副产品加工、组装等劳动密集型产业，推动实现跨越式发展。通过大力发展劳动密集型产业促就业。
（四）大力拓宽就业渠道
拓宽就业渠道，就要把配套条件好、延伸链条长、吸纳就业多、入职门槛低的劳动密集型产业作为就业主渠道。由于我区区域、城乡发展不平衡，南疆三地州农村富余劳动力占全疆近60%，劳动力素质低，工业企业数量少，吸纳就业容量有限。因此就业渠道要重点拓宽在纺织服装业、农副产品加工业、特色民族手工业、民族医药等行业。依托棉花、石油化工的资源优势和现有产业基础，以喀什为中心，以喀什中亚南亚工业园及各县市工业园区为载体，积极承接浙江、广东、山东等地纺织产业转移，大力发展面向周边国家市场的棉纺精深加工，逐步形成纺纱、针织、织布、印染、服装等为一体的棉纺织产业链。如:2014年喀什地区棉纺规模从80万锭增加至110万锭，实现1.1万人就业。因此要以支持纺织服装产业发展带动就业为重点，积极落实纺织服装企业贷款财政贴息，深加工产品进出疆运费补贴，以及标准厂房建设和生产用新设备补贴等。面对越来越多从三地州农业中走出的青壮年农民，积极推出鼓励农业富余劳动力向石油天然气、煤电煤化工等重点产业，以及向城镇基础设施建设、房地产开发等第三产业转移就业；组织农村富余劳动力参与公路、铁路等重点基础设施建设以及农田水利、防病改水等新农村建设。并加强引导切实鼓励疆内外企业招用本地毕业生及农民工，以缓解就业压力。与此同时还要立足有发展优势的特色林果等农副产品加工业、民族特色清真食品工业、民族特色手工业、维吾尔医药产业等，深入挖掘各种“短平快”项目，以新型工业化化解就业难题。
（五）加大对外开放力度，大力发展外向型农产品加工企业
大力发展外向型农产品加工企业，就要优化通关条件，出台鼓励农产品出口的优惠政策，同时与周边国家就农产品出口建立合作机制和正常经贸关系，打开出口通道。支持东部沿海企业参与三地州优势农产品开发，加快建立一批具有国际市场开拓能力的农产品出口加工企业，在提高三地州向西开放的整体水平的同时，也促进了就业的带动效益。
（六）加强职业技能培训，提高劳动力素质
人员培训要与产业发展要求相适应，也可适度超前培养企业所需的技术人才和产业工人。加大面向城乡“两后生”（初中毕业没升高中、高中毕业没升大学）及其他劳动者的职业培训力度，依托企业、职业学校和各类职业培训机构，提高就业者的专业技能水平，使之能更好的适应工作岗位。企业要积极加强技术培训力度，培养专业人才，依托龙头企业，设立培训中心。同时，职业学校、技工学校等，采取理论教学和实际操作相结合的方式，使受训人员熟练掌握标准生产技艺和水平，努力提高劳动力素质。依托北京、天津、安徽、山东、广东、深圳等省市对口援平台，安排骨干技术人员到内地企业培训。
（七）依托重点行业、重点企业，着力强化失业保险稳定就业功能
切实加强对南疆三地州就业形势的分析监控，在各行业选择有代表性的多家企业开展失业动态重点监测，做好失业统计数据的监测、分析和研判，分析就业再就业情况和发展变化趋势，及时掌握企业关闭停产的动向，指导企业稳妥分流安置员工，调控企业规模裁员的数量。
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