国土资源的合理利用和生态保护，不仅关系到当今社会的经济发展，也关系到国家的长远福祉和生存根基。耕地是农业生产的第一要素,是农民赖以生存的最基本生产资料。党中央、国务院高度重视土地管理工作，强调守住全国18亿亩耕地红线。但是近年来，全国各地出现了农用地闲置的现象，为了全面摸清新疆耕地撂荒和闲置具体情况及其成因，国家统计局新疆调查总队所属乌鲁木齐、昌吉、喀什、塔城、和田、阿勒泰、额敏、霍城、新源调查队组织专项调查，调查发现：随着水资源的缺乏和农产品价格的持续走低，新疆部分地区出现了农村耕地撂荒现象;同时，其他地区由于人均耕地面积紧缺，土地承包费用逐年增高，无土地闲置现象。
一、部分地区耕地闲置和撂荒基本情况
乌鲁木齐调查队调查显示：乌鲁木齐市农用耕地分布在三个区域，北郊高新、米东区，南郊乌鲁木齐县、天山区以及达坂城区，而耕地撂荒较多的区域主要集中在乌鲁木齐县辖区内，达坂城区部分村镇有少量耕地撂荒，而在高新区和米东区，则没有出现耕地撂荒现象。
乌鲁木齐调查队针对耕地撂荒相对严重的乌鲁木齐县开展了土地撂荒情况调研活动，随机抽取了乌鲁木齐县5个乡镇（托里乡、水西沟镇、板房沟乡、永丰乡、萨尔达坂乡）中的11个行政村（白建沟村、乌什城村、方家庄村、小东沟村、水西沟村、东湾村、合盛村、中梁村、上寺村、下寺村、永新村）开展了调查。
调查发现乌鲁木齐县耕地撂荒和闲置的情况较为普遍，11个行政村有9个村不同程度地存在耕地撂荒和闲置情况，闲置撂荒少的为150亩，多的达5、6千亩，占本村总耕地面积的比例从10%到60%不等，较上一年相比，耕地撂荒有所增加。其中：托里乡白建沟村2014年总耕地为2567亩，撂荒耕地为150亩，占耕地面积为5.8%，撂荒农户为4-5户，而2013年撂荒耕地为120亩左右，占耕地面积为4.7%，比上年增长了1.1个百分点；乌什城村总耕地为2700余亩，撂荒近1000亩，撂荒面积达37%，比去年有所下降；水西沟镇的小东沟村今年仅能保证水浇耕地1200余亩，撂荒面积达60%；水西沟镇水西沟村除退耕还林6000亩外，总耕地近4000亩，2014年包括休耕地在内撂荒耕地近2000亩，与上年持平；板房沟乡中梁村和永丰乡的下寺村除休耕地外，无撂荒和闲置耕地。
喀什调查队调查显示：喀什调查队随机抽取喀什市6个乡镇（多来特巴格乡、浩罕乡、色满乡、荒地乡、伯什克然木乡、乃则尔巴格乡）60名农户开展调查，其中有10户调查对象反映存在土地撂荒情况。在10户撂荒和闲置的调查对象中，喀什市多来特巴格乡1户撂荒，撂荒面积1亩，占耕地面积比重9%，撂荒延续时间已有1年；喀什市浩罕乡2户撂荒，撂荒面积2.8亩，占耕地面积比重31%，撂荒延续时间已有3年；喀什市乃则尔巴格乡1户撂荒，撂荒面积0.8亩，占耕地面积比重26%，撂荒延续时间已有2年；喀什市荒地乡1户撂荒，撂荒面积5亩，占耕地面积比重83%，撂荒延续时间已有5年；喀什市伯什克然木乡2户撂荒，撂荒面积3亩，占耕地面积比重60%，撂荒延续时间已有10年；喀什市色满乡3户撂荒，撂荒面积5.5亩，占耕地面积比重22%，撂荒延续时间已有3年。
阿勒泰调查队调查显示:阿勒泰调查队调查走访了福海县喀拉玛盖乡、阿勒泰市红墩镇的21户撂荒农户。在21户撂荒和闲置的调查对象中，喀拉玛盖乡有6户，撂荒面积146亩，占该乡耕地面积的0.07%，撂荒延续时间已有1年；红墩镇15户撂荒，撂荒面积750亩，占该镇耕地面积的1.41%，撂荒延续时间已有2年。
霍城调查队调查显示：霍城调查队在伊车乡赤哲嘎善村、三宫乡沙湾村等7个乡镇的7个村组进行了专门走访调查。发现调查七个村组中仅有三宫乡的沙湾村存在土地撂荒情况。沙湾村位于三宫乡中心位置，全村占地面积12平方公里，耕地面积为6400亩，其中撂荒土地200亩，占全村耕地面积的3.13%。
二、其他地区无耕地撂荒的基本情况
塔城调查队调查显示：重点抽选了塔城市的8个乡镇场，20个村进行了典型调查。调查共涉及农户3331户，2013年耕地面积283802.5亩，2014年耕地面积283802.5亩。从耕地面积看，两年相同，不存在耕地闲置和撂荒的情况。从了解到的情况看，在这些耕作的土地中，有的农户虽自己无力耕作，但已将耕地转包给了他人，有的将耕地进行了倒茬轮作，但耕地面积仍未减少。通过详细核实，没有发现耕地闲置和撂荒的情况存在。
昌吉调查队调查显示：2014年昌吉州实际播种农作物面积813.8万亩，较上年实际播种面积761.8万亩增加了52.0万亩，增长了6.8%，其中：粮食作物实际播种396.0万亩，较上年实际播种面积379.7万亩增加了16.3万亩，增长了4.3%；经济作物实际播种面积399.0万亩，较上年实际播种面积362.4万亩增加了36.6万亩，增长了10.1%；饲草实际播种面积18.8万亩，较上年实际播种面积19.6万亩减少了0.8万亩，减少了4.1%。昌吉州各县（市）充分利用耕地资源增加农作物播种面积使种植业增产增收，基本上没有耕地闲置和撂荒情况。
和田调查队调查显示：2011年和田市户籍人口32.14万人，耕地面积266867亩，人均耕地面积0.84亩，严重低于全国人居耕地面积1.52亩。且和田市农作物种植形式以冬小麦、玉米和经济果树套种为主，耕地高效利用，人多地少的严重情况致使和田市无地可荒，无地可闲。
通过走访3个乡镇3个村发现玉龙喀什镇克热格艾日克村，农户393户，耕地面积2008亩，户均耕地面积5.1亩；吐沙拉乡恰开什村，农户960户，耕地面积5200亩，户均耕地面积5.41亩；肖尔巴格乡尕宗村，农户310户，耕地面积1176亩，户均耕地面积3.79亩。如果除去林地、道路、宅基地、水池等占用耕地面积，实际耕地种植面积克热格艾日克村为3.62亩，恰开什村为2.96亩，尕宗村为2.48亩。
额敏调查队调查显示：通过对21个粮食大县调查村的调查，发现由于土地种植效益的不断提高，土地承包费大幅上涨，近几年，额敏县耕地面积不断增加，2014年额敏县耕地面积为166.7万亩，2013年公布的种植面积为139.8万亩，增加26.9万亩，增加的耕地主要为荒地开垦、山地、草原、饲料地开垦，由于耕地的紧缺，额敏县未出现耕地闲置和土地撂荒的情况。
新源调查队调查显示：通过对新源县的11个乡镇场4个国营农场2个驻县单位的耕地面积和种植面积调查统计，了解到2014年新源县耕地面积为928340亩，农作物播种面积928340亩，无耕地闲置和撂荒情况。且新源县的土地承包费用逐年上涨使得农户积极主动将土地流转他人，阿热勒托别镇的水浇地年承包费用可达700-800元/亩，而最低的塔勒德镇的山旱地都可以达到250-300元/亩。
三、耕地撂荒主要原因分析
（一）水资源稀缺为撂耕原因之首
乌鲁木齐调查队反映水资源不足无法满足农业用水导致耕地被迫撂荒。从调查的5个乡镇11个行政村来看，被调查的11个行政村有9个村不同程度地存在耕地撂荒现象，撂荒少的为250亩，多的达5、6千亩，占本村总耕地面积的比例在10%到60%不等，与上一年相比，各村耕地撂荒面积均有所增加。小西沟镇小东沟村是耕地撂荒最严重的行政村，由于水资源严重不足，供水管道和排灌设施老化，造成村民吃水都困难，全村耕地共6000多亩，其中水浇地只有1200亩，其余都是靠天吃饭的旱地，而近几年降雨量越来越少，旱地种植白白损失了种籽、肥料和人工费用，今年至今只种植了1200亩水浇地，至少50%的耕地已撂荒多年。水西沟镇水西沟村，在整个作物种植季节，按耕地亩数分配三次灌溉用水，每亩地全年用水量基本控制在400方，但由于乌鲁木齐县绝大多数农田的灌溉方式都是漫灌，400方的灌溉用水如果遇到土壤墒情不够好的耕地则远远不够。另外，种植作物种类对水的需求量也大不相同。该村原来共有耕地8000亩，其中4000亩按照政策要求退耕还林，剩余的4000亩因为用水不足，只能进行轮换耕种，即每年耕种2000亩，两年轮换一次。
喀什调查队反映喀什市农业受自然制约程度大，缺水是造成土地闲置直接的原因。调查对象普遍反应的问题就是农田缺水，无法种植，只能撂荒。河坝、机电排、渠道等水利设施年久失修，造成蓄水、引水能力下降，灌溉面积减少，造成农地撂荒。调查数据显示，因缺水而撂荒的农地占农地总撂荒面积百分之九十。
阿勒泰调查队反映农业生产灌溉条件差。在被调查的撂荒农户中有95%的农户是因为缺水而将耕地闲置的。喀拉玛盖乡5家农户反映缺水，使得农户不得不将耕地撂荒。红墩镇的牧业三队15户反映想种草养殖牲畜，可因为缺水而没有办法养殖，耕地也因此撂荒。
霍城调查队反映三宫乡沙湾村的200亩撂荒土地达两年之久，主要是无水源。近年来，该村畜牧业发展迅速，饲草饲料寻求量大，耕地种植作物以玉米为主，玉米需水量大，该村灌溉主要依靠机井水和灌溉水混合浇地，水源供给日益紧张。
（二）种植业比较效益低下无奈撂耕
乌鲁木齐调查队反映种植业经济效益下降导致耕地抛荒。近年来随着主要农业生产资料如化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，导致种粮的成本居高不下，虽然国家出台了粮食直补、良种补贴、农机具购机补贴、测土配方施肥补贴以及取消农业税等一系列支农惠农政策，但在很大程度上被农业生产资料价格持续上涨所抵消。据被调查的农户表示，农作物生长对气候条件要求较高，除菠菜外，其他农作物在本地只能耕种一季，再除去种子化肥、水费、采摘收割等成本，收益太低。
阿勒泰调查队反映在被调查的撂荒农户中5%的农户认为种植效益低，如果种地，每年还要投入种子、化肥、农药、耕地费等；如果承包出去价格又太低，外出打工一个月也有2000元左右，于是就外出打工，在家的多为老年人，且无劳动能力，于是将地撂荒。
（三）农业资金缺乏，耕地“征而未用”被迫弃耕
乌鲁木齐调查队反映许多农民看到设施农业收益较高的优势，也希望建造大棚温室来增加收益。据调查，乌鲁木齐市政府的设施农业补助资金需要在温室大棚建好之后，经验收合格后补助资金才能发放，如果选择贷款途径，由于设施农业贷款门槛较高且必须要有“五户联保”才能通过，一是大多数农户无法拿出足够的资金，二是害怕承担担保风险殃及自身，导致建造大棚温室缺少启动资金，一些耕地被弃耕。
喀什调查队反映喀什市城建开发以来，部分城郊乡镇成片耕地被圈作储备用地；同时，调查对象反映部分乡镇周边耕地“征而未用”的现象偶有发生，有些地方甚至把大片良田圈好作为待嫁姑娘等待投资项目，却好几年未被使用，极大地浪费耕地资源。
（四）部分耕地因流转困难而闲置
乌鲁木齐调查队反映由于受水资源缺乏、耕地灌溉条件差、耕地自身贫瘠、地理位置不佳、行政干涉以及交通不便等因素影响，造成耕地流转困难。如托里乡白建沟村因农用水紧张，即使承包土地被转包后，承包人也只是看重并使用了该块土地的配水额度，因此耕地仍被闲置；水西沟镇的小东沟村以往撂荒地可以流转，但转包价格很低，2014年乡政府干预不让农户自行包地、卖地。
喀什调查队反映在撂荒调查对象中，60%的调查对象想将自家的撂荒地流转给别人，但是由于土地灌溉条件差，土地位置不好以及地块零散等原因而无人问津；30%的调查对象准备联合购买灌水设备，自己开发撂荒的土地；10%的调查对象思想观念比较落后，小农意识根深蒂固，视土地为“命根子”，害怕土地流转出去后难以收回，决定继续让撂荒的土地荒着。
四、针对耕地撂荒问题的相关建议
（一）调整农灌模式，提高水资源的有效利用率
积极争取国家、自治区农牧区水利工程建设配套资金，加大对南郊农田水利设施、水源地保护设施、干、支、斗三级防渗渠道、设施农业灌溉地下管网等水利基础设施的改造建设力度。同时，大力发展设施农业如温室大棚等，用先进节水灌溉技术如喷灌、滴灌等形式代替传统农业的水浇漫灌，提高水资源的有效利用率。
（二）加快种植结构调整，加大对农业的政策支持力度
坚持因地制宜的原则，结合各乡镇环境、土壤、气候等条件，加快农业种植结构调整，对调减出的耕地区别对待，宜休耕则休耕，宜种植则种植，大力实施农田改造。同时发展特色农业规模化经营，大力推行“一村一品”，着力培育农村专业合作组织、专业大户、农业龙头企业等市场主体，出台激励政策，进行规模化种植，提高耕地产出效益。
加大对农业的政策支持力度，控制农业生产资料价格，对影响农业生产资料价格的重点涉农企业给予适当的财政补助以稳定农资价格，继续实行粮食补贴和农业机械补贴政策，通过一系列惠农政策抵御农业生产资料和原材料价格上涨给农业生产带来的冲击，使农产品价格趋于稳定，让从事种植业生产的农户有利可图。
（三）信贷扶持推动农业生产规模化
培育新型经营主体，推动农业生产规模化。大力培植和鼓励各类种养大户、龙头企业、农业协会、农民专业合作社等专业经合组织，积极接纳流转出来的土地进行规模化种养。要明确农业业主的法律地位，维护其合法权益，保护其正常生产。对资金需求较大的土地联营经营合作社，建议政府在各种综合性和专项投资、拨款、贷款、项目中，列入土地联营经营合作社的相关科目。通过国家项目和财政扶持引导调动社会各方面投资的积极性，鼓励和引进农业业主跨区承包或租赁撂荒地进行农业生产，并创造良好环境，促其健康发展。
（四）建立合理的土地流转机制
各级政府部门要高度重视和及时解决农民土地纠纷问题，由于历史问题等原因不能及时解决的，要采取搁置争议，先将纠纷土地承包给他人，由他人种植以避免耕地闲置、撂荒事件，以免除当事人的经济损失。要加强对农村土地流转的管理，科学规范农村土地流转程序。特别是签订土地流转合同时，要增加损害土地导致土壤肥力下降的限制条件以及处罚措施，让土地转包农户放心。在保障土地流出流入双方利益的基础上，积极探索符合当地实际的土地使用权多种流转方式，通过加快土地使用权的流转，提高耕地的利用率和劳动生产率，增加农民的收入。
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