一、引言
农业保险是一种行之有效的农业风险处置机制，它通过对风险进行集合和分散的科学化管理，整合社会有限资源，有效的保障农业生产、农民增收、农村社会的和谐发展，是对灾害救济工作的一种有力补充。另外，农业保险作为现代农业发展的三大支柱之一，是国际上用于适度保护和扶持农业的通行做法，越来越受到各国政府的重视。自2004年以来，连续九年的中央一号文件都对农业保险的发展提出了明确要求。
农业经济在新疆国民经济中占据主导地位，新疆农村经济的主体是由新疆的特殊地理环境决定的农牧业经济。同时，新疆生态环境较为恶劣，是自然灾害多发地区，自然灾害的频度和强度都较大。频繁的自然灾害，阻碍了农村经济的发展，给农民生产生活带来了很大的困扰。农业保险作为对农业风险损失进行事后补偿的一种有效手段，对促进新疆农业经济的发展，增强“三农”抵御自然灾害，提高灾后自救、恢复生产的能力，促进农业增产、农民增收和农村经济增长，完善农村保障体系，具有十分重要的作用。
在当前形势下，总结新疆农业保险发展的成绩，关注新疆农业保险发展过程中存在的问题，分析制约新疆农业保险发展的因素，提出相应的对策，进而努力通过配套的支持措施，完善新疆农业保险的范围和各项业务、建立一套适合新疆农村现实情况的农业保险发展体系，有着十分重要的理论和现实意义。
二、新疆农业保险发展现状
地域的特殊、季节气候的特别，使得新疆每年面临多种自然灾害。因此，新疆于1951年开办农业保险，作为农业风险的防范与管理的手段，补偿农户受灾后的经济损失。从此至今，新疆农业保险坚持以政策性保险性质为主，为新疆农业发展提供风险保障。
（一）农业保险规模、保障范围逐年扩大
1990年-1999年新疆农业保险主要由人保财险新疆分公司和中华联合保险公司承办。2006年，受到政策的支持，人保财险新疆分公司又将克孜勒苏柯尔克孜州纳入农业保险范围，使得农业保险业务覆盖全疆14个地州的70多个县市，农业保险业务经营良好。
并且，农业保险险种也随着农业保险的发展逐年扩展，由最初的经济作物、粮食作物，增添到农作物生产的各个时期，又扩展到养殖奶牛、能繁母猪等大宗家畜农险产品。主要农作物承保面积均已超过了70%。2011年，新疆农业保险承保风险保障金额204.76亿元，种植业保险共承保各类作物4229.3万亩，养殖业保险共承保各类牲畜、家禽等117.44万头（只），为保障新疆农业产业发展起了重要作用。
对于典型的保险公司，如中华联合保险公司，其农业保险规模、保障范围也呈现逐年扩大的趋势，2005年，中华联共承保农作物面积1031万亩，占兵团当年播种面积的80%，承保各类牲畜25万头(只)，占兵团年末存栏数的3.8%，农业保险的险种由1984年的6个扩大到35个。2006年新疆作为全国农业保险的试点省份之一，中华联2007年保费收入522.39百万元，是2006年的2.1倍。2011年保费收入达667.6百万元，赔付338.7百万元，赔付率为50.73%。
（二）重点发展优势种植业与养殖业保险
2004年，中央发布指导“三农”工作的一号文件，把“三农”问题作为全党工作的重中之重。农业保险作为“三农”社会保障体系的一部分，也得到了一系列的政策支持。为加大对新疆农业发展的支持力度，自治区重点考虑新疆优势种植业与养殖业资源：棉花和能繁母猪，对棉花和能繁母猪的保额和保费做了统一规定，其中棉花保额400元，保费28元；能繁母猪保额1000元，保费60元。其它险种由保险公司和当地政府商定。2007年，棉花保费由国家、自治区财政分别补贴25%，能繁母猪保费由国家、自治区、农户按5∶3∶2 的比例分担。2008年，财政部将种植业保费补贴比例提高到35%，为奶牛补贴了30%保费。2009年，财政部将新疆等几个省区的种植业保费补贴比例提高到40%。除给予补贴优惠外，还设立阿克苏、昌吉等地区为农业保险试点地区，重点发展相关种植业和养殖业，支持重点农产品的发展。
（三）保险支农渗透度不断加强，对农户受灾补偿力度不断加大
2007年新疆作为试点的省份之一，是全国农业保险发展最好的省份，承保棉花1815万亩，承保能繁母猪31.06万头。据自治区金融办介绍，目前，新疆14个地州、78个县（市）的186万户农户参加了上述品种的农业保险，占全疆农户总数的81%.其中，南疆投保农户占农户总数90%以上。新疆农业保险保费收入由1998年的2.7亿上升到2011年的15.23亿元，增加了5.64倍，为206.46万农户提供了161.69亿元的风险保障。
新疆农业保险相关数据表
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亿元
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农业保险保费收入（亿元）
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农业保险赔款与给付
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保险深度（%）
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保险赔付密度（元/人）
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2003
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2.4175
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1.6473
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0.00352
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8.13
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2004
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2.4942
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2.0001
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0.00332
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16.89
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2005
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2.7044
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1.8013
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0.00325
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20.11
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2006
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2.8316
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1.8000
|
0.00320
|
18.01
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2007
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7.5700
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5.0300
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0.00712
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48.48
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2008
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13.5137
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8.7735
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0.01148
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76.86
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2009
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14.2971
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8.5825
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0.01102
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83.4
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2010
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13.8642
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0.7785
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0.00751
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79.93
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2011
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15.2360
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1.9737
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0.01060
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15.82
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注：保险深度=农业保险保费收入/农业总产值，保险赔付密度=农业保险赔款与给付/乡村人口数。.数据来自中国保险年鉴2004—2012，新疆统计年鉴2004—2012。
在这里，保险深度和保险赔付密度分别反映了农业保险的规模和农业保险对农户受灾的补偿程度，也即反映农业保险对农业的支持水平。从2003年起，无论是保险深度还是保险赔付密度都是逐年上升的态势。农业保险赔付密度上升较为明显，农业保险深度变化不是很多，2007年后两项数值都开始大幅度上升。2009年农业保险密度为83.4元/人，说明出险后投保农民每人会平均得到约80元的经济补偿。农业保险每年对农户受灾补偿力度逐年增大，同时保险深度的增长数值也表明了农业保险对农业发展的渗透度逐年加大，但0.01%的水平表明新疆农业保险还需进一步发展才能更好地支持农业发展。
三、新疆农业保险发展中存在的制约因素
农户在农业生产过程中面临着自然风险、市场风险等一系列风险,这就意味着农业是最需要风险保障的领域,由此可推测农户会对风险加以防范,以谋求收入的稳定,从而形成农业保险的巨大需求。但事实却相反,农户对农业保险的有效需求不足,以致形成农业保险深度、保险密度也不高,缺乏法律保证、查勘定损理赔、保险覆盖率低等这些新疆农业保险市场的主要问题。下面将从农户、保险公司、政府三个角度,分析产生这些问题的原因。
（一）新疆农业保险发展影响因素：农户方面
（1）农户具有风险意识,但各地对风险认识程度不一。风险是对未来结果的不确定性,对于农户来说,风险意识是否存在,决定着其是否存在潜在的保险需求。农户从日常的农业生产中能知晓农业风险,在生产过程中遇到的农业风险主要分为市场风险(如农产品价格风险)和自然风险。自然风险由自然资源和气候环境决定,农户面临的主要农业自然灾害为:早灾、风灾、农作物病虫害、洪灾、牲畜疫病。虽然农户会存有风险意识，但他们有诸多的风险规避措施,导致农业保险有效需求不高。
（2）农户风险规避风险手段多,但风险规避的效果差。农户从事农业生产活动有很多的不确定性,面临着各种各样的风险,但从长期来看,农户对于规避农业风险有着多种手段,这些与农业保险之间存在这替代性,减少了农户对农业保险的需求。虽然农户的风险规避手段多,但是其效果却欠佳,“一灾返贫”的现象时有发生。在巨大的自然灾害面前,农户的这些风险规避手段的作用显得十分弱小,没有真正的起到防灾减损的作用。
（3）农户保险意识不强,农业保险未能深入人心。据我们对阿克苏地区参保率低的托普鲁克乡、库木巴什乡、阿依库勒镇、拜什吐格曼乡农户家调查走访发现，只有少部分果农购买了农业保险，大部分农民思想观念落后,受祖辈们“靠天吃饭”观念的影响,认为一切是老天决定的，就算是遭受到损失，政府也会有救助金,很少考虑通过购买农业保险来防范风险。有些有点文化的青年基本外出打工，根本无暇顾及农业保险，因此农户的投保意识滞后。新疆农民的文化水平相对不高,加上我国的农村保险市场不够发达,农户对农业保险知之甚少,虽然保险公司与政府也利用多种形式进行广泛宣传,但基本上用处不大。有的保险公司委托当地的村干部宣传农业保险,但他们同样也缺乏农业保险的相关知识,没有将农业保险广泛宣传深入人心。农户对政策性农业保险的好处、试点险种不了解,对保险的作用认识有限。
（4）收入水平普遍偏低,支付保费压力大。农户的家庭收入水平对于其农业保险需求意愿的影响最为直接，因为收入状况直接影响农户对农业保险费的承受能力。农户的收入主要来自于农业,而农产品可能会受到自然灾害、市场价格、病虫害等风险的影响，所以农户不能准确预期收入，基本上除去平常的生活开支所剩无几。农业保险经营的“三高”特点,必然会导致农业保险的高费率,虽然对于某些品种国家会有一定的财政补贴,但毕竟试点的品种有限,对于那些风险大农户又需要购买,而政府没有补贴的险种,如家禽保险,高保费会加大农户支付压力,最终无法转变为有效需求。
（5）保险公司诚信建设有待加强,农户对保险公司不信任。农业保险是一个特殊的险种,首先对从事农业保险业务的人员提出比较高的专业要求,保险人员要对农业技术知识有一定的了解才行;其次,面对的是文化素质比较低的农户,保险公司在承保过程中应该向农户简单扼要地说明保险责任、保险范围等等。在实际操作的过程中,有的保险公司的人员不够专业,不能及时解决农户的问题;有的保险公司由于服务意识和服务水平相对不高,在扩展农业保险市场时会出现不如实告知的情况,农户在遇到风险灾害的时候,未能得到承诺时的保障,因此会对保险公司失去信心,不利于农业保险的市场发展。农户往往对灾后能否及时、合理、公平赔付,以及对承保公司是否赔得起持怀疑态度。
（二）新疆农业保险发展影响因素:保险公司方面
（1）农业保险经营“三高”的特点,影响保险公司的经营积极性。相比一般商业保险,承保农业保险是一种高风险、高成本、高赔付的业务,这和农业风险的特点以及农业保险中较高的道德风险与逆向选择有关。农业区别于其他行业之处是农业的主要活动是在自然条件下进行的,并更加直接更加紧密地依赖于自然界的力量,所以农业风险与其他一些人身财产风险不同。农业风险具有不可预知以及不可控性,一般来说经营农业保险的风险和成本都是比较高的,所以保险公司大多不愿意涉及农业保险这一保险领域,经营农业保险的积极性不高。道德风险与逆向选择阻碍了农业保险经营,信息不对称引发的道德风险和逆向选择比其他保险更加严重。由于发生灾害的地方离城市较远,事故现场又不容易保持,保险公司查勘理赔的人员不能及时判断事故发生的真实性，而且相当一部分人投保之后,改变经营方式,对被保对象不采取任何风险控制措施,这些都会造成农业损失加重。农业保险费率一般是按照过去一定时期内风险损失计算出来的总体平均率,很显然,低风险单位的投保人会认为平均保费率过高了,而高风险单位的投保人会认为平均保费率低了,结果就会导致低风险单位的投保人放弃购买保险,或鼓励原来的高风险单位投保人去购买保险。逆向选择的结果就是保险公司承保了大量的高风险投保人,而低风险投保人被排除在外,导致保险公司的赔付率上升。
（2）缺乏足够的农业保险数据与技术人才。由于农业保险存在特殊的经营技术障碍,而且盈利能力差,政府对农业保险的法律和政策方面支持又不足,导致了保险公司开办农业保险的意愿程度较低,市场供给严重不足。农业保险的费率难以厘定,农业生产受到季节性等因素影响较大,农业灾害在各个年份分布差异很大,而纯费率是要以长期平均损失为基础的,但有关农作物产量和损失相关数据难以收集,这就给农业保险的费率厘定带来了难度。费率难以厘定,就会在很大程度上影响农业保险经营的稳定,而且也在一定的程度上限制了保险公司对农业保险产品的开发。在农业保险的经营实践中,一方面自然风险要靠大范围承保才能有效分散,一旦灾害发生,就需要大量的人力来处理事故;另一方面农业保险的承保对象是分散经营、生产规模小、位置分散的千万家农户,而农业保险定损工作的时效性强、专业性程度高,所以工作量比较大。农业保险经营的这个特点不仅需要大量的人员投入到农业保险中,而且需要的是具有农业生产技术背景和保险背景的人才。目前从事农业保险的业务人员要么是半路出家的农业技术人员,缺乏保险知识;要么就是只有保险知识缺乏农业技术实践的人员,那种农业技术和保险知识都具有的人员较为缺乏。农业保险的专业人员特别是核保核赔、精算等技术性人才严重不足。
（3）保险公司赔付能力有限,缺乏巨灾风险分摊机制。农业灾害的影响范围广,大灾害一旦发生,涉及的区域十分广泛,任何一家保险公司都不能单独承担这样的风险,发达国家经过多年的时间,已形成较为有效的巨灾风险分担机制。在我国还未建立起相关基金的情况下,保险公司在巨灾发生年份的超额赔付没有其他分担路径,严重影响了其开办农业保险的积极性。
（三）新疆农业保险发展影响因素:政府方面
（1）农业保险的发展缺少法律保障。从农业保险开展比较成功的国家来看,健全的法律体系是农业保险成功实施的保证,发达国家都有相应的法律出台,这样对农业保险的经营方式、覆盖范围、补贴力度等等都会以法律的形式出台,可以做到有法可依。虽说农业保险法的出台不是一朝一夕的,需要不断完善,但从有我国有记载的农业保险开始到现在将近80年的过程中,还迟迟未有法律来保障农业保险的实施.没有法律的保障,农户缺乏投保积极性、保险公司缺乏经营热情、政府缺乏政策依据,最终导致农业保险不能有效发展。
（2）农业保险政策性性质与商业保险公司以盈利为经营目标相矛盾。经营农业保险的公司都是商业性保险公司,商业性保险公司是以公司利益为考虑前提的,对农业这一弱质产业的承保积极性不高。目前政府对于开办农业保险的公司,财政补贴仅限于保费补贴,对承保机构没有给予经营管理费用补贴。政府部门不能大力资助商业保险公司,在一定程度上不利于农业保险的开展,然而,政府支持的农业保险又是农户在农业生产遭受自然灾害后能迅速恢复再生产,保障农户收入最有效的措施,政府的政策性目标和承包公司的盈利性之间的矛盾不可忽视。
（3）农业风险不仅风险大,而且具有关联性,一种自然灾害的发生可能会引发次生灾害,农业的损失程度大。如果保险公司的经营覆盖范围窄,公司经济实力不雄厚,在巨大的灾难面前保险公司会承担高额保险赔偿金。这样只有依靠政府的力量,才能使农业保险顺利的实施。在我国,对保险经营机构政府首先只是给予保费补贴,这样保险公司仍旧要实行商业化的运作;其次,在经营优惠政策方面,经营农业保险,除了能免交营业税和印花税,其他政策与人身保险和财产保险政策一样,这对农业保险经营没有实质性的帮助;再次,保费补贴是由中央、省和地方财政共同负担,但省和地方的财政可能也无法承担,这会造成承保面大大缩小。
此外，农业保险组织体系分散也是一个重要制约因素。保险公司独自经营、保险公司与地方政府联办、保险合作社经办等现行农业保险组织构成的农业保险组织体系是分散的，无法充分调动政府、保险人、被保险人三者的积极性。同时，政策性的保险机构不健全，使得农业保险组织体系的主体作用很难体现。这些都制约了农业保险的快速发展。
四、推行新疆农业保险制度的对策建议
建议加大政府财政补贴力度，进而提高农户参保意识；建议拓宽农业保险范围，进而建立新疆区级再保险和农业巨灾风险基金；并且加强农业风险预警机制，从而完善新疆农业保险业。
（一）提高财政支持力度
（1）拓宽补贴资金筹集渠道。农业保险对农业风险损失的经济补偿功能极为重要，需要自治区政府加大对农业保险的支持力度。可以考虑设立自治区“农业风险基金”，或者划拨农业、水利、民政部门年度的救灾、防汛抗旱的部分资金，扩大农业保险补贴资金的来源，作为对农业保险的支持。其次，对政策性补贴支出的结构合理调整。目前政策性补贴支出主要用于价格补贴方面，包括稳定物价补贴、肉类食品价格补贴、粮棉油价格补贴等，这对提高农民收入和稳定市场供应起着重要作用。但是在 WTO 的框架下，认为这种补贴措施产生了扭曲价格、干扰贸易、刺激生产的作用，被列入到限制使用、逐步削减的目录中。依照 WTO的规则，政府对农业的支持可以采取绿箱政策，即此种支持由财政支出，对价格不产生直接的刺激作用。因此，若能将高额的政策性补贴支出用于农业保险补贴，不仅能规避 WTO 的限制，更能拓宽农保补贴资金的来源，使资金问题得到解决。
（2）税收减免优惠政策。税收减免是国际通行的农业保险扶持政策。该政策主要是指政府通过减轻纳税人应承担的纳税义务，利用税收制度对农业保险经营活动主体提供相应的补贴。税收的优惠政策建立在保险公司的经营收入上。保险公司要获得更大程度的税收优惠幅度，就需要不断拓展相应业务范围。这种政策的实施有利于在政府和保险公司之间形成一种“双赢”的局面，有利于刺激农业保险业务的持续开展。截至目前，我国《营业税暂行条例实施细则》仅规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”，自治区对疆内农业保险公司营业税的征收施行此规定，除此之外，没有其他的优惠措施。因此，在考虑增强保险公司抵抗风险的能力，降低机构运营成本的同时，还应考虑如何给予保险公司更多的优惠政策，起到降低保险费率，减轻农民保险费负担的作用。
（3）提高补贴资金的运作效率。实现财政资金的最佳使用效果，最大限度地提高扩散效应，真正做到在既定的财政资金范围内追求政策性农业保险可保业务范围的最大化。这就需要提高补贴资金运作效率，对补贴方式进一步创新。首先，对农业保险承保公司经营管理费实施政策补贴。针对农业保险高风险性、分散性，保费数额小、经营成本高的特点，通过对人保新疆分公司和中华联合财产保险公司提供一定比例（如 5%—8%）的经营管理费补贴，可使其利润率提升至行业平均水平。增加其开展农业保险业务的积极性。其次，对我区投保农户实行“差别费率制度”。一般认为，如果考虑农作物的区域风险状况而仅根据农民的支付水平制定保险费率，缺乏科学性。而差别费率制度可以有效改善不论参保风险大小费率一律统一、不公平的局面。对于那些索赔较少或者没有索赔的农户，在以后对同种农作物投保时，可以享受较低的费率。如果该农户投保风险大、索赔较多，则应接受较高的费率。该制度在推行一定时期后，保险费率会在自动波动的基础上形成科学的区分。同时，由于农户为在以后投保时获得一个较低的费率，必然会主动加强风险防范，客观上在很大程度避免了道德风险和农户的逆向选择行为的发生。另外，由于采用这种补贴方式要考虑我区不同地州的实际情况，要参考农民具体收入水平，因此该制度的实施效率在农民收入水平相对较高的地州实施显然更高。
（二）规范农业保险的经营范围
在确定农业保险的经营范围时需要考虑以下几个方面：
（1）明确农业保险的可保风险。农业风险分类依据自然、人为因素可分为自然风险和人为风险。其中,人为风险不在可保范围之列。农业保险中的风险范围，只能是因自然灾害或意外事故而产生的风险。
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风险分类
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产生原因
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自然风险
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自然风险是自然力的不规则变化产生的风险，包括旱、涝、风、雹等气象灾害风险和地震、泥石流等地质灾害险。
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人为风险
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人为风险包括社会风险、市场风险、政治风险、技术风险等。
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（2）扩大农业保险的险种范围。现阶段，鉴于新疆农业保险以保障本地区粮食安全以及重要农作物防灾减灾为主要目标，没必要也不可能在政策性保险的范畴中列入所有农业保险项目，而只能将那些商业性保险公司不愿意并且又不可能经营，但是对自治区农业和农村经济社会发展、对保障民生有重要意义的农业保险，列入业务范围之内，提供政策支持，并做到与商业性农业保险相区别，分类经营。保险市场经营管理的分业管理原则同样适用在新疆农业保险市场的管理运营中，对那些在商业保险公司自身承受能力范围内，且具有一定规模效益，风险损失率较低的项目，可以由保险市场自主运作。这样一方面有利于充分发挥市场的调节作用，调动各方面的积极性，另一方面能够避免增加财政负担、弱化政策效应、政策支持对象扩大化和平均化的倾向。一般认为，在对农业保险的险种范围进行确定时，首先要明确国家农业保险业务的总体范畴。具体而言，我区的农业保险业务便可以在中央确定的范围内自主确定，这充分体现自治区政府在农业产业结构调整方面的政策导向作用。我区应尽快研究制订农业保险险种目录，自治区政府提供不同的政策对列入农业保险险种目录中不同级别的险种进行扶持。农业保险险种在目录中的顺序应充分结合我区和肉牛（羊）等养殖业险种。今后在我区财政收入不断增长的情况下，适度提高农业保险的政策扶持的补贴力度，扩大补贴范围。
（三）建立农业巨灾风险分散转移制度
（1）建立同业分保制度。新疆任何一家保险公司都无法单独面对农业巨灾风险。保险同业间如能相互分保、共同承担，一方面可以增加保险公司保险费收入，提高偿付能力，扩大承保面，平衡风险责任，另一方面可以使保险公司的损失得以减轻。这样有助于保险公司实现规模效益，从而降低保险成本和经营费用。同时又能在客观上减轻农民保费负担。因此，“应在监管部门的支持下，加强保险同业合作，建立保险公司相互分保制度，化解农业巨灾风险。”这样既分散了巨灾风险带来的损失，又对保险公司的经营安全和稳定起到保证作用。
（2）建立农业再保险制度。农业再保险的目的在于风险分散，即分散农业保险人承担的风险责任。保险人可以利用再保险方式，将威胁到保险人自身稳定经营、承担风险过大的风险分散、转移于保险人之间。在应对农业巨灾风险时，自治区应当对农业保险经营主体提供再保险保费补贴，逐步使农业保险再保险机制得以建立完善。
（3）设立农业保险风险保障基金制度。虽然同业分保制度和再保险制度的建立能够在一定程度上对农业巨灾风险造成的损失起到分散作用，但是这些手段仍然不能在面临特大自然灾害时，对农民的利益和保险公司的稳定经营提供足够的保障。应在中央、自治区财政提供支持条件的基础上，对保险公司承保的农业保险设立激励机制，逐步建立完善政府主导下的农业巨灾风险准备金制度，提高对遭受巨灾损失赔偿的农业保险公司的补偿程度，保证其面临巨灾的赔付能力，为维持农业保险可持续发展在制度层面提供重要保障。应坚持多元化，通过多渠道筹集农业巨灾风险准备金。资金来源于两个方面。其一是政府财政支出。国家及自治区财政部门依据科学测算的数据，按照一定比例，对农业保险公司年度经营农业保险的保费收入提供补贴，以提高我区保险公司的巨灾风险的偿付能力。其二是通过划拨一定比例的粮食风险基金作为我区农业保险风险保障基金的另一个来源。“粮食风险基金的本质作用在于通过稳定粮食价格，防止粮食短缺，维护国家粮食安全。”可考虑将农业保险与粮食风险基金相结合，按照粮食供应风险防范和生产风险防范的均衡点，在详尽计算的基础上，拨付一定比例的粮食风险基金作为农业巨灾风险准备金的来源。
大
中
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